[①] 在此背景下，十八届四中全会提出信访法治化思路，试图超越静态的法制化构建，通过理念进步、程序规范、制度调整、体制理顺对信访制度进行法治化改造。

《宪法》赋予人大足够的制度权威和职权资源来处理信访矛盾。然而，实践中的所谓信访治理，依托于领导包案和维稳联动的大信访体制，偏向于政治权威资源的主导型分配，停留在群众政治的轨道上，不断强化人民主权的冲击力，以致对作为常规宪法秩序之基本的国家机构产生巨大干扰。

易言之，在因立法（或政策）导致公民权益受损这一矛盾样态中，信访同样发挥着宪法监督的某种功能。此外，作为群众政治，信访的现实运行也不尽符合群众政治的应有内涵。在不成熟的科层制下，以职责不及为由的部门推诿及其所导致的救济无门，往往是政治合法性流失的重要原因。不过，这一二元结构迄今未能清晰地展现变奏的规律，群众路线的政治话语与法治的科层制原理往往相互混杂，加之法治的科层制根基不够牢固，以致法治遭遇来自群众政治的冲击。就此而言，宪法监督是人民主权与代议制的制度联接点之一，构成了人民主权向人大——国家机构的压力传输机制。

这一结构的错位和逻辑的错乱，正是当代国家治理诸多困境的肇源。它以强大的革命性力量从外部粉碎科层制精心构造的牢笼，它构成既得权利的法理根源，成为日常秩序的构成要素，以满足支配正当性的普遍需求。在干预行政和给付行政两分的格局下，一般认为，给付行政领域的任务具有授意性，更多体现了国家对公民承担的生存照顾义务，在法律保留原则的适用密度上亦较疏。

而其他多数福利事务诸如养老、一般的社会保险事务则可以转由社会机构来承担，以期有效缓解国家的行政和财政负担。具体而言，该监督机制可以从以下三方面展开：首先，在确定要将某项行政任务委由私主体完成时，主办行政机关为了确保政策的科学性和民主性，应充分征求专家的意见，展开相应的民意调查，对能否委外，如何委外等问题寻求公众的意见，在此基础上，形成良好的政策。竞争者也只会在公用事业的定价高于成本的市场中竞争，从而实现‘撇奶脂或‘摘樱桃。但仔细分析以上目录，亦可以发现存在以下三方面的问题：一是效力低、拘束力差。

[36]而日本在其国铁民营化的改革中，为保障偏远地区或亏损路线使用者的交通权，并没有将其彻底的民营化，而是将部分欲废除的偏远线路改由第三部门铁路来营运，从而确保公民享有具有公共利益性质的基本服务。[40]再次，在私部门正式接管行政任务之后，为了督促其积极履行先前所签订的合约，主办行政机关应当畅通公民反馈意见的渠道，认真受理普通消费者的投诉，确保公众的利益不至于因为实行私人参与而受到损害。

在其现实意义上，它本身也有诸多副作用—潜藏着危及社会正义、模糊政府责任以及损害公民权利等诸多风险。[32]参见杨丹：《美国社会保障的公共服务外包—访美国社会保障署前署长朱安•巴纳哈特》，载《中国社会科学报》2010年7月1日第C04版。在美国，虽然一系列的法律和政策文件试图阐明政府固有职能的内涵，明确政府职能外包的范围，但是政府职能外包的范围却不断被突破，无论是美国私人监狱的盛行还是伊拉克战争和重建中私主体的身影都表明了以上的政府文件仅具有参考意义。同时，它没有可以通行于各国的统一的标准，甚至本身也是在不断的变化。

总体而言，呈现出激进和保守并存的格局。虽然法国直接就委外范围予以探讨的学者不多，但亦有学者从本质上不得缔结契约的领域来对此进行分析—既然行政任务委外的载体是契约，那么不得缔结契约的领域即为不得委外的领域。（14） 批准依资讯自由法所提出的阅览请求。之所以如此，是考虑到来经办机构办理业务的人通常需要提供一些重要的关于个人情况的隐私信息，如果因服务外包而导致美国居民个人社会保障的信息泄露，则有违行政任务委外的初衷。

[30]因而，在确定私主体参与行政任务的范围时，一种新的视角需要被开拓。[22]在德国，在行政财政状况恶化、犯罪增加以及由此引起的公民强烈不安的背景之下，行政活动的诸多领域中，即使在权力性行政最典型、侵害公民基本权利危险性最高的警察行政领域，在实务层面，通过各种形式、在行政难以覆盖的领域，利用民间警卫业者的倾向正在增加。

应当在遵循基本权利保留、适度性原则的基础之上，健全立法保障、恪守行政谦抑、完善社会监督，实现私主体参与行政任务的良好效果。三是仅列举可以外包的事项，没有明确不能外包的事项，仍然不能避免地方政府因理解的偏差导致外包范围的异化，实践操作的混乱。

从一定意义上来说，恪守私主体参与性质任务的界限是满足最低限度民主原则的要求，行政任务的民营化终归不能改变公共行政由政府主导之本质。[4] [美]康纳德•凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第28页。倘若我们仅仅看到其便利，却对其风险缺乏应有的见识，在不适当的领域盲目引入私主体的参与，则很可能掉进公共服务私有化 的陷阱之中无力自拔—由国家垄断变为私人垄断所导致的最为直接的后果就是私人受益，公众受损。本文放弃对私主体参与行政任务范围简单列举的尝试，转而以更为务实的态度，即通过构建私主体参与行政任务的广度和深度来对行政任务委外的界限予以厘定。以我国台湾地区高雄市实施垃圾清运民营化为例，市政府为防止业者发生劳资纠纷，而使收垃圾的作业停顿，乃决定实施民营化的行政区域不超过一半，以便政府得保持一定人力，随时支援青黄不接区域的垃圾清运，必要时收回国家自己经营。国家行政任务之核心内容为何，及其是否专属于行政主体方可遂行，向来并未存有先验之假设。

[2]其实，在民营化已被付诸研究以及广泛实践的今天，民营化（Privatization）一词仍然是一个极为模糊性的概念，学界对民营化概念的界定经历了一个从狭义到广义的过程，本文主要从广义的角度来界定民营化，即一切由民间或者私人、私部门参与履行行政任务的现象。[16]虽然美国有关本质上政府职能 的文件几经变化，但内涵界定较为统一，从其所列举出的任务清单中，我们可以发现主要是与国家强制力有关的任务。

[39] Manuel Tirard,Privatization and Public Law Values: A View from France,15 Ind.J.Global Legal Stud.285,2008. [40]参见李玉君：《社会福利民营化法律观点之探讨》，载《月旦法学杂志》2003年第102期。但是市场缺陷却提醒我们，政府必须对市场实行强有力调控。

然而，伴随着行政任务的公私合作在我国实践层面的展开，其所引发的挑战与现有法律制度供给之间产生了一定的冲突。[29] 三、我国私主体参与行政任务界限的思考 现代行政任务的多元化和复杂性决定了试图给私主体参与行政任务的范围列出详细清单的努力多少有些徒劳。

[12]这些都表明虽然私主体参与行政任务在实践层面上得以展开，但仍存有诸多法律上的问题需要解决。而目前在公私合作方面，公私界限的模糊、责任认定的困难又为行政机关和私部门相互推诿、转嫁责任提供了法律上和制度上的空间，政府很有可能将其提供公共服务时所需承担的公平、正义、平等等方面的公共责任一并推卸给私主体。[19] 2.域外国家私主体参与行政任务界限之反思 从美国、德国、法国行政任务民营化范围的立法、学说中，我们似乎能够找寻出一些共通点。在如此多元的警察任务谱系中，既有涉及到强制力的行使并进而对公民权益造成影响的事务，例如制止危害社会治安秩序的行为、交通事故处理。

[17] （2）德国：国家核心功能保留 德国是一个典型的成文法且非常注重改革合法性的国度，在行政任务民营化的过程中，德国学者非常重视行政任务民营化的宪法基础及其界限问题。法国判例将租税权、警察权及命令权视为与契约不相容的领域。

此种精细化的分析不仅是化解争议、论证正当性的学理基础，也是务实推进行政任务民营化的有效之举。因此，日本目前的PFI监狱，是将保安戒护以外的业务，例如膳食、洗涤、清洗、维持管理、教育等服务型、辅助性业务委托民间企业，而最核心的、有关保安、戒护等强制力的施行，则仍保留给国家公务员来执行。

[12]参见章志远：《公共行政民营化的行政法学思考》，载《政治与法律》2005年第5期。（7）集会、游行、示威活动管理权。

2.私主体参与行政任务的深度：适度性原则 如果说私主体参与行政任务的广度是指哪些领域的行政任务可以民营化，私主体参与行政任务的深度则是指可民营化的行政任务在何种程度上实现的问题。[11]在现代国家，有效的制度供给是任何一项改革获得合法性和正当性的关键，作为改革之一的行政任务民营化之可持续发展亦有赖于相关法律制度的供给。对于干预行政领域的行政任务，一般应适用行政委托、行政助手、契约委外等方式，其中行政委托的运用一定要有法律、法规、规章依据。正如凯特尔所言：如果政府所运行的市场几近完美的话，政府就能依赖这些市场，以最低的价格生产出高质量的商品和服务。

在诸如供水、供电、供气、交通出行等关涉到公民日常生活、切身利益的领域，不宜完全授权给私主体来完成，政府应当保持一定的介入。（11）政府财产的处分及处分条件的决定。

[3]因而，探讨私主体参与行政任务的界限就显得尤为重要。然而，这看似具有统一性且饱含解释力的理论与各国行政任务民营化的实践完全吻合吗？事实上，在行政任务民营化的进程中，无论是自由化程度较高的美国还是相对保守的法、德都一定程度上超出了以上的界限。

又如，航空管理不能完全私有化，但可以委托管理。在私主体参与行政任务的具体实践中，行政机关基于各种心理，尤其是卸包袱的功利态度导致盲目推进公私合作从而背离其初衷的例子不少。

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